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，地方各级民意代表均属于不同的派系而已。据知，有些县市首长和县议员私下都有约定的默契，每位议员每年可以分配到2000万到5000万元不等的“工程配额”。县议会正、副议长的工程配额一般是议员的2—3倍。县市议员与乡镇代表因权限等级不同，所能获得的工程配额也有所不同。这种酬庸性的工程配额，由民意代表指定给自己或本派系亲近人士的厂商，自己从中取得回扣与佣金。
1998年4月初，台湾“调查局”在侦办台东县议会正、副议长贿选案时，意外查出台东县议会机要秘书林义力夫妇，以经营的“国鑫行”来协助台东县政府和县议员共同分配台东县政府机关、学校工程及采购项目。其方式是，林义力向某机关、学校先征求机关、学校计划扩充的设备或校舍工程，以及大概预算，然后就由林义力通过县政府各个有关部门进行编列，待预算提出后，林义力就找议员们“沟通”，指明某件工程可以拿多少回扣，然后就可以拿到县议员审议过关。有时，林义力事先会向机关、学校说明工程应拿的回扣数，如果遭到拒绝与不合作，机关或学校就拿不到工程，即便拿到也会在议会中被否决。在这起案件中，与“国鑫行”有勾结的成员包括县政府官员、县议会议员、台东市民代会代表、市公所人员等80多人。从这一案件可以发现，利益巨大的地方各类工程成为以地方派系为首的各势力争取的最重要目标，也是台湾地方黑金政治中最为普遍的一页。
争夺政治权力（1）
地方派系的产生最重要的起源就是实施地方自治后的民选县市长职位之争。因此，在台湾地方自治发展史上，县市长是地方派系的领袖或最重要代表。在反对党出现以前，除个别的县市长外，绝大多数县市长均是国民党籍的派系领袖或派系代表。派系产生后，横向在县市议会发展，纵向向下向乡镇市与村里等基层延伸，向上向省议会、“立法院”与“国民代表大会”等民意机构发展，但地方派系不能跨越县市范围，从而形成一个以县市为中心、人脉上下一体庞大复杂的结盟关系网络。
台湾权力结构是由“中央”、省市、县市、乡镇市、村里五个层级组成的统治体系。台湾地方自治是指省（市）、县（市）与乡（镇市）三级地方自治。“行政院”直辖市与省辖市下的区及村（里）、邻为非地方自治。地方自治团体具有法人资格，即公法人。
长期以来，台湾地方自治是不完全的民主自治，是集权“中央”统治下的部分自治与准自治。基本上，县市以下权力结构是民主政治的完全自治体系；省与直辖市有不同程度的部分自治，即议会通过直接选举产生，而行政首长为集权下的官派。台湾地方自治也缺乏法律依据，而是以国民党的行政命令与临时法令执行。在“中央”与省管辖权高度重叠性的情况下，县市地方自治在台湾就具有重要的特殊意义，民选行政首长与民意机构代表具有民意基础，被赋予了较大的权力发挥空间。
县市长是由民众直接选举产生的地方最高行政首长，掌握了县市政治经济资源，具有很大的权力，是各种政治势力与地方派系角逐的对象。自第一届县市长选举起，各县市实力派人物纷纷出马，展开了激烈角逐，在选举过程中各候选人代表及支持者形成一股势力，地方派系由此产生。每次县市长的选举，也是地方派系权力斗争最激烈的时候，每次县市长的更替就是派系力量的轮转。县市长若是派系代表就会对本派系带来相当大的利益；若不是派系代表，也会在任内培养自己的人马，形成一种新的势力，多称为“县长派”，可能就是一个新派系的诞生，不少县市的地方派系也正是这样形成的。自1950年以来，到2000年民进党上台前，台湾共举行十三届县市长选举，当选者90％以上是地方派系代表。
县市议会则是地方立法机构，更是地方派系权力分配的重镇。台湾光复初期，台湾县市政府属半自治机构。县参议会依《县参议会组织暂行条例》规定，采取间接选举，由各县的乡、镇、市民代表会及职业团体分别选举各县的参议员组成。各市参议会则依《市参议会组织条例》规定，由区民代表会及职业团体分别选举市参议员组成。1950年，台湾当局公布《台湾省各县市实施地方自治纲要》，各县市依规定成立县、市议会，县市议会由间接选举进入直接选举时期。县市议员任期前两届为2年，第三届起改为3年，第六届起改为4年，连选得连任。到2000年，台湾先后共举行十四届县、市议会选举。议员名额按各县市人口数并参照财政等情况确定，设有最高限额（县市议会议员最多不得超过65人，直辖市议会议员最多为52人），另有妇女与原住民保障名额。
县市议会当选者历来都是有实力的地方派系与家族势力的代表人物，当选连任者的比例甚高，有些家族更是连续二代、三代或一个家族多人同时当选县市议员。县市议会基本上由地方派系把持。据统计，在历届县议会选举中，地方派系推举或支持的候选人当选比率达50％—60％。
长期以来，县市议会与县市政府在利益交换或合作上能够进行良好配合，较少发生冲突。但在民进党执政县市增加后，掌握行政权力的县市政府与掌握“民意”机构的县市议会的国民党势力关系开始发生变化，府会冲突不时发生，但基本上仍能维持合作关系，关键在于双方利益的分配能够达到共享。
进入20世纪90年代，台湾政治结构发生重大变化。“中央民意”机构全面改选，台北市、高雄市、台湾省与“总统”、“副总统”进行全面直接选举。同时政党政治的形成，各主要党派投入各种重大选举，对台湾各级权力结构与选民结构都有重要影响，进而影响到地方派系的发展。
这一时期，地方派系虽然在各种选举中仍发挥着重要作用，但已无法控制选局。政党力量明显在选举中发挥着决定性作用。就是说台湾基本上结束了县级以上权力在派系之间的分配，而是由政党竞争所取代。但地方派系在不同区域与种类的选举中仍发挥着重要功能。一是在县级以上的单一行政首长选举中，地方派系已发挥不了决定性作用，政党成为权力竞争的核心力量。二是地方派系在各级民意代表选举中仍具一定影响力。三是地方派系在县市议会选举中具相当影响力。四是地方派系在基层选举中影响力尚大。
就20世纪90年代地方派系的总体发展来说，地方派系从一度兴盛走向衰落。其中，1997年第十三届县市长选举是最重要的标志，预示着地方政治生态重组，地方派系逐渐让位于政党政治。“选人不选党”或重形象轻派系的时代逐渐到来。这样的选民在各政党势力相差不大的都会型县市显示了强大的作用，传统性的派系、宗亲与社团力量在减弱。国民党取得的执政县市均是经济落后的县，都会型的县市全为民进党获胜。地方派系对台湾政治选举活动的影响在减少，但地方派系是利益结合的产物，因此只要有选举，有利益，地方派系就会存在。特别是在乡镇市长及地方民意代表等基层权力结构中，地方派系力量仍大于政党力量。
争夺政治权力（2）
总体讲，地方派系对国民党执政的不利影响不仅在于地方派系的贪污腐败与黑金化，严重影响国民党的执政形象，而且还在于国民党地方政权派系化，地方派系势力坐大后，凌驾于地方党部甚至党中央，在选举中常常不听从党的部署与安排，甚至党中央被迫迁就地方派系的要挟，严重削弱了国民党在地方的发展，不断失去地方执政权，并最终失去在台湾的执政权。
第十一章 与黑道结盟
党与黑道勾结
国民党依靠黑社会势力打天下，利用黑社会势力维护政权与统治，不是退居台湾后才出现，在历史上就一直存在。在大陆时期，蒋介石不仅曾加入了帮会组织青帮，而且为了篡夺革命政权，与上海黑社会势力勾结，于1９２７年在上海发动“４·１２反革命政变”，屠杀共产党，夺取革命政权。此后，蒋介石统治集团一直无法割断与黑社会的关系，也不断依靠黑社会势力与地方军阀维持统治。
国民党在大陆战败退居台湾后，尽管仍有极少数黑帮上层人物随国民党去台，但失去了原有大陆黑社会势力存在的环境，又与岛内黑社会势力无历史渊源，与黑社会关系一度有所减弱。不过，国民党当局未从根本上悔过，对党的建设没有进行深刻的改革，又重犯了用黑社会清除异己、控制政权的错误。１９８４年，轰动一时的“江南命案”，就是台湾国民党高层与情报局利用黑社会组织“竹联帮”暗杀异己的最典型案例。这一事件，不仅揭示了国民党与黑社会势力的相互利用关系，而且对国民党在台统治影响深远，打乱了国民党政权的接班部署。
李登辉执政后，在民进党的挑战与选举压力下，不是进行制度更新，不是对党的运作进行改革，而是不分青红皂白地利用一切力量，特别是利用黑社会势力参选，以巩固政权，于是黑道纷纷步入政坛，成为政权体系的一部分，黑金政治一发不可收拾。有学者评论指出，“到了李登辉时代，他结合本地土豪劣绅，引进黑道势力，扫除了蒋家权贵势力，使中国国民党变成了本土化的‘台湾国民党’，那些土豪劣绅、黑道大哥纷纷摇身变成正当的统治者之一。”
李登辉利用黑道来维持政权，与台湾的政治生态变化也有直接关系。20世纪８０年代后期以来，台湾政治生态发生重大变化，在野的民进党成为一支十分重要的政治力量，并通过选举相继夺取一些县市的执政权，在各级议会的力量也逐渐上升，国民党的统治地位不断受到威胁。以李登辉为代表的国民党当权派，为了维持统治地位，采取了“胜选至上”策略，提名地方派系人士、特定财团代表，或具有“实力”的黑道人物参与选举各级政府首长或民意代表，为具有黑道背景的人物打开了一条通往政坛的通道，于是出现了“黑道治县”、“黑道治乡”、“黑道治国”的怪现象。
１９９６年５月１３日，《中国时报》发表的一篇社论指出：“黑道、金钱介入台湾地方政治由来已久，于今尤烈。剖析其壮大过程，不能不说主政的国民党当局必须负起相当的责任。当初岛内政治转型之时，当局为了展现基层民意支持力量，对抗党内保守势力，未加筛选地吸引、结纳地方势力与黑道人物，一时间‘狡狼型’的地方政客一跃而成为党之栋梁；有前科背景的议长、副议长也成为重要的辅选支柱，于是乎黑白结盟，利益勾结，沆瀣一气，遇有冲突则暴力相向，地方政局因此更加不堪闻问。”
可以说在蒋氏父子执政时期，尽管国民党与黑社会势力仍保持密切关系，但黑道只是被利用的工具，被控制在可容许的范围之内，不能公开合作，也决不会让其介入政治活动，更不会让其成为国民党政权的一部分。但到李登辉时代，黑道势力公然漂白坐大，纷纷进入权力机构，国民党政权与黑道结盟的黑金政治逐渐形成。
黑道漂白大观（1）
台湾黑道入主政坛形成一套黑道漂白模式，即“先当兄弟，再当议员”。这