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犒赏部属已毕，刘备便开始着手安定益州。
安定益州的第一条措施，是优待刘璋旧部。刘备深知安定益州的关键，在于能否争取得到刘璋旧部的真心支持。道理很简单，刘璋父子在益州经营多年，其部属不仅人数众多，而且在地方上颇有号召力。如果他们心怀不满，串通起来捣乱，是不太好收拾的。再说，这批人中又有大量的人才，他们熟悉当地民情，富于行政经验，假使能为我所用，不是一件利莫大焉的好事么？刘备看准了这一点，所以不遗余力地争取这批“亡国之余”。董和、黄权、李严三人，本是刘璋手下的大员，刘备却分别授予他们掌军中郎将、偏将军、犍为郡太守的要职。庞羲、吴壹、费观三人，都是刘璋的亲家，刘备也分别授予他们司马、讨逆将军、巴郡太守的职务。彭羕一直受刘璋的冷落，刘备以之为益州州牧府的重要幕僚。但是，最能体现刘备之苦心者，莫过于他对刘巴、许靖二人的礼遇了。
刘巴，字子初，零陵郡烝阳县（今湖南邵东县东南）人氏。其人出自名家，本身又才干出众，故而在荆州享有很高的声望。刘备从樊城南奔当阳之时，“荆楚群士从之如云”，可是刘巴却独树一帜，径直向北去投奔曹操。曹操得了荆州，派遣刘巴去安抚荆南诸郡。不久曹操败于赤壁，刘备出兵荆南。此时刘巴不能北归，干脆向南越过五岭逃往交阯郡（治所在今越南河内市东北）。刘巴一再与刘备取远距离，使刘备深为气恼。后来，刘巴从益州南部到达成都，成为刘璋的上宾。刘璋要请刘备入益州，刘巴曾以放虎出山为喻竭力劝阻。对于这样一个素来与自己作对的人物，一般人抓到之后大概要食其肉而寝其皮，但是刘备却不然。在大军开入成都之前，刘备特别下令：“若有伤害刘巴者，诛及三族！”入城之后，立即礼聘刘巴为左将军府主要幕僚。看到刘巴终于成了自己的部属，刘备的脸上禁不住泛起了笑容。
另一位刘备给予礼遇的人物是许靖。许靖字文休，汝南郡平舆县（今河南平舆县北）人氏。他是东汉末年颇负盛名的一位名士，在宦海浮沉多年后，流寓成都，做了刘璋的部下。刘备攻成都时，许靖作为蜀郡太守，不率众坚守城池，却企图越城投降。因被人发觉，逃跑未成，刘璋忙着抵抗，暂时没有取他的老命。刘备入成都，鄙薄许靖的为人，最初想弃而不用，法正劝说道：“天下有得虚名而无其实者，那就是许靖了。不过，主公始创大业而弃许靖，而许之浮名，流播四海，世人不知，将认为主公不礼贤才。恐怕应当加以敬重才好，以便争取天下人士来归。”
刘备立即醒悟，随即任命许靖为左将军府长史，充当主要幕僚。
经过这一番苦心争取，刘璋旧部纷纷归心。史称是“有志之士，无不竞劝”，当非虚言。
安定益州的第二条措施，是施行严刑峻法。刘备对益州的士大夫极尽优容，唯恐不至，然而他对益州的老百姓就不大客气了。一俟刘璋的旧部纷纷归心，益州的社会上层趋于稳定，各级政府机构完成了调整，他和诸葛亮便开始施行严刑峻法，以求强化对社会下层广大民众的控制。也就是说，刘备接管了益州，在安定社会上采用了软硬兼施、刚柔相济的办法。对上层士大夫用软的，柔的；对下层老百姓则用硬的，刚的，真是界限分明！其刑法之严峻，由下面一事即可窥见一斑。
某年天旱，为防谷价腾贵，刘备遂下令境内严禁私家酿酒，违者加刑重罚。同时，又派吏员挨家挨户搜查，甚至于家有酿酒工具，但是绝未酿酒的人户，也同样要被抓入官府判刑。理由很简单，也很荒唐——你有酿酒工具，就有酿酒的欲望，所以应与确已酿酒者同罪。这样一抓，官府的监狱自然是人满为患了。连刘备的幕僚简雍，也觉得此举实在过分，便想法劝阻。但是，他的劝阻方法很是另类，是用搞笑的手段。一日，他陪同刘备外出游览，见路旁有互不相识的一男一女在赶路，立即对刘备叫道：“此二人通奸，怎么不把他们捆起来？”
“你怎么知道他们通奸？”刘备大惑不解。
简雍正正经经地说道：“他们都有通奸的器官，当然应与已通奸者同罪，这就和家有酿酒工具与已酿酒者同罪是一样的道理呀。”
刘备忍不住哈哈大笑，随即醒悟并下令：释放所有因家藏酿酒工具而判刑者。这些无辜的“罪犯”算是幸运，有简雍出面救护，而且一举成功。如果没有人为之说话，如果有人进谏而刘备不听，他们的命运如何，可想而知。另外，因触犯其他法令而罹罪受罚者又有多少？由此事也可想而知。史称“诸葛亮佐备治蜀，颇尚严峻，人多怨叹者”，这确是事实，完全不必为之讳言。
为此，法正曾经劝说诸葛亮要“缓刑弛禁，以慰其望”。诸葛亮写了一篇《答法正书》，专门解释为何在刚刚开始治理益州时要施行严刑峻法，他说：“秦以无道，政苛民怨，匹夫大呼，天下土崩，高祖因之，可以弘济。刘璋暗弱，自焉以来有累世之恩，文法羁縻，互相承奉，德政不举，威刑不肃。蜀土人士，专权自恣，君臣之道，渐以陵替。宠之以位，位极则贱；顺之以恩，恩竭则慢。所以致弊，实由于此。吾今威之以法，法行则知恩；限之以爵，爵加则知荣。荣恩并济，上下有节。为治之要，于斯而著。”
这段话大意是说：秦朝为政太严，继起者的刘邦因此要施行宽和之政，以救其弊。益州的情况完全不同，刘璋为政过于宽和，结果造成无上无下的涣散局面。我们接管了益州，必须改行严政，才能使尊卑分明，上下有序，这是治道的要点。诸葛亮在这里说明，为政尚严或者尚宽，都是根据客观形势而定。我们之所以施行严政，不是因为我们喜欢它，而是因为客观形势需要它。平心而论，他的说法也有道理。所以后人曾经就此撰联一副，文云：
能攻心则反侧自消，从古知兵非好战；
不审势则宽严皆误，后来治蜀要深思。
此联至今犹悬于成都武侯祠内孔明殿前，供过客品味咀嚼。
安定益州的第三条措施，是增加财物储备。刘备初入益州，无钱向刘璋要，无粮向刘璋要，无布也向刘璋要，自己毫不操心。如今接管了益州，当家就要理财，就要筹集各种物资以满足军政需要。手中无钱无物，刘备这个益州牧的位子就坐不稳当。解决财源，刘备的主要办法是设置司盐校尉和司金中郎将两种官员，统一管理盐、铁的生产和销售，从中抽取厚利，上缴国库。
当时，益州的井盐生产规模已经相当可观。临邛、广都、什邡（分别在今四川邛崃市、双流县、什邡市）等许多县都开凿有盐井。人们从很深的井中汲取含盐的卤水，以火煮去水分，便可得到白花花的食盐。临邛等地，甚至还开凿了能产生天然气的“火井”，并且用它来煮熬井盐。据史籍记载，卤水“取井火煮之，一斛水得五斗盐”，产盐率相当高不说，使用天然气来生产，也是世界上最早的，现今成都市郊出土的汉墓“盐井”画像砖上，有描绘当时井盐生产的生动画面，看了令人有身临其境之感。
盐、铁这两项，自来是社会必需的大宗物资。刘备将盐、铁改为官府专产和专卖后，当然是“财源茂盛达三江”了。刘备不仅垄断了盐、铁厚利，而且还大量铸造“直百五铢”铜币，投入社会流通。他一手赚钱，一手又造钱，然后用钱购物，物资也不缺了，所以史书上说是“数月之间，府库充实”。这样大搞，还能不充实么！
安定益州的第四条措施，则是振兴文化教育。两汉时期的益州中心地区成都一带，人文荟萃，教化昌明，在全国的地方州郡中属于领先者。论人物，有司马相如、王褒、扬雄等第一流的文化英杰。论教育，西汉景帝时蜀郡太守文翁，在成都兴立学官，教育青年，乃是中国地方政府建立官办学校的创始。但是，东汉末年的社会大动乱，使益州文化衰颓，教育凋敝。人们受教无师，向学无门。刘备入主益州，有感于此，乃下令以通儒许慈、胡潜为学士，负责收集流散的图书典籍，整顿恢复学校，开始传道授业解惑。同时，又特别设置儒林校尉、典学校尉、劝学从事等官职，用以兴办学校，鼓励学子，倡导文风。虽然这些官职的名称听起来很不协调，因为“校尉”本是领兵的武职，与“儒”、“学”完全沾不上边，但是，致力于振兴文化教育事业，终究是有利于益州安定的大好事。
刘备进入成都，为安定益州殚精竭虑，很是忙了一阵子。待到形势大定之后，紧张的情绪渐渐松弛下来，心中忽然涌起一种孤寂之感。他顿时明白：已是解决自己个人问题的时候了。
自从刘备西上益州与孙夫人分手，他就是孑然一身，无伴无侣。如今当了荆、益二州的州牧，从政治上的大处来说，内庭不可长期虚旷，否则便是纯阳失阴，乾无坤佐，不足以令群下瞻仰；从生活上的小处说，不到十岁的幼子刘禅需人哺育，自己的生活起居，也需一个贴心者来照拂，所以择偶成婚，即是一件迫切要做之事。
主公要结婚，下面的臣僚马上忙碌不停。首先当然是要选择合适的对象。照外人看来。刘备贵为两州之主，又有大批臣僚相帮，还怕求不到一个“窈窕淑女”为贤内助？其实不然。群臣选过来，访过去，觉得这个不合适，那个不般配，竟然在淑女如云的益州难以挑出一个十全十美的对象来。令人难以置信的是，最后被确定为州牧夫人的这位幸运者，乃是一个闭门独处的寡妇，而且还是刘备本家的遗孀。
为何刘备访求不到一位未婚淑女呢？原因无他，在于其身份过高且又年龄偏大。作为荆、益二州之主，刘备的嫡室夫人当然要出自高门名家，而不能在蓬门荜户的小民百姓中选择。可是益州以及荆州的高门名家，其户主大多做了刘备的臣僚。从身份相称而言，刘备只可以娶臣僚之姊妹，而不可以娶臣僚的千金。否则，身为主公的刘备，就要尊称臣僚为岳父，而自称小婿了。此时的刘备，已经五十有四。他的臣僚，最年轻的也在三十岁以上。到达这种年龄的臣僚，其姊妹犹待字闺中者恐怕是寥若晨星，而其中品貌俱佳够格作州牧夫人的，恐怕数字接近于零。既然情况如此，刘备不能求得未婚的窈窕淑女，也就不足为奇了。
有幸中选的这位孀居女子，乃是讨逆将军吴壹的胞妹。吴家本是兖州陈留郡（治所在今河南开封县东南）人氏，后避中原战乱，举家随益州牧刘焉入蜀。刘焉有自立为帝的“异志”，他听说命相家断定吴壹之妹有大富大贵之相，赶忙聘之为第三子刘瑁之妻。刘璋当上益州牧不久，其兄刘瑁突发狂疾，不治身亡。吴氏小姐尚未享到“大富大贵”，先倒成了寡妇。论品行，论容貌，那吴氏小姐是无可挑剔的。更重要的，是她还具有一些独有的优越条件。她是刘备臣僚的姊妹辈，又曾经是前任益州牧刘璋的嫂嫂，其兄吴壹还是刘璋旧部中的有名人物。因此，选她作刘备的夫人，不仅身份合适，而且还有团�