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非国大与政府的第二次会谈如期举行。双方就一系列重要问题达成协议，并发表了一个联合声明。德克勒克政府表示将考虑废除一些安全法和取消在纳塔尔省的紧急状态法；同时将与非国大一起制订释放政治犯和允许流亡人员回国的计划。政府还表示释放政治犯的计划将于9月1日开始实施。曼德拉则在声明中宣布，非国大全面停止武装斗争及有关活动，并申明这一决定立即生效。双方对南非特别是纳塔尔省最近时期发生的暴力冲突表示严重关切，表示要保证采取措施促使局势的正常化。双方一致认为，“继续谈判制订一部新宪法的道路已经打通”，并将就此问题尽早进行会谈；并高度评价达成的协议，认为它将成为南非走向真正和平与繁荣道路上的一个里程碑。
与此同时，非国大的国内重建工作亦在进行。正如美国的非洲问题专家玛丽娜·奥塔韦所说的，非国大是一个具有三重性质的组织。首先，它是一个具有广泛号召力的反对各族隔离斗争的象征；其次，它是一个在领导机构和组织结构方面等级森严的具有流亡性质的国外组织；再次，它与广泛有力、生机勃勃但组织松懈的国内群众运动又有密切的联系。怎样将这三种性质有机地结合起来以实现新时期的战略转移是曼德拉面临的大问题。象征意味着号召力，组织意味着纪律，群众运动则意味着群众基础，这三者缺一不可。1990年3月底到4月初，非国大的总部迁回国内，设在约翰内斯堡市中心。总部设立了组织、宣传、教育、财政和管理5个部门。同时，非国大的基层组织建设亦大力铺开。全国被分为12个地区，均建立了地区领导机构，负责基层支部的建设。在解禁后短短4个多月中已有近100万人加入了非洲人国民大会。
政治波涛的起伏是难以预料的。到1990年底，南非政府与非国大的谈判又一次陷入僵局。政府方面要求非国大解散其武装力量，并停止群众行动，理由是群众行动可能导致暴力冲突；否则政府拒绝释放大批政治犯，拒绝大多数流亡人员回国。对此，非国大针锋相对，明确宣布1991年为“群众行动年”；在黑人居住区建立民族之矛领导的自卫委员会；声明如到1991年4月30日（即8月6日谈判达成的日期）政治犯和流亡人员的问题不能解决，非国大将断然退出谈判。在11月底，曼德拉和德克勒克会晤，但未能达成任何协议。直到圣诞节前一天，德克勒克与坦博和曼德拉再次会晤，大概是圣诞来临和新年即始的缘故吧，双方的紧张气氛才有所缓和。12月28日，德克勒克又一次对非国大作出让步，宣布改革地方政府体制。
1991年2月1日，南非总统德克勒克在议会中宣布，在6月底以前，政府将废除作为种族隔离制基石的“土地法”、“集团居住法”和“人口登记法”等法律。6月27日，德克勒克在一系列废止种族隔离制度的法案上签字。至此，自1910年以来通过并实施了几十年的350多个种族隔离法令全部被废除。这意味着南非黑人与白人在政治上开始享有同等的权利，同时也标志着南非黑人在反对种族主义的斗争中已取得决定性胜利。
与此同时，准备了一年半的非国大第48届全国代表大会也即将召开。6月22日，曼德拉和300名非国大的支持者兴致勃勃地来到约翰内斯堡的史末资机场，欢迎回国参加会议的非国大主席奥立弗·坦博。这是自1959年以来第一次在南非境内公开举行的代表大会，是在和平解决南非问题的谈判不断推进、南非形势发生重大变化的关键时刻召开的一次具有历史意义的会议。于7月2日至7日召开的代表大会总结了非国大恢复合法地位以来开展的工作，提出了新时期的战略和策略方针，并通过了新的组织章程。在与会的2000名代表的一致拥护下，曼德拉取代生病的奥立弗·坦博当选为非洲人国民大会主席。这一消息的公布使代表们沸腾起来，会场上响起一片欢呼声，73岁的曼德拉表情严肃，眼里噙着泪花。西苏鲁被选为副主席，原南非矿工工会领导人西里尔·拉马福萨当选为总书记。坦博当选为特设的荣誉职务——全国主席。
西沙拉面临行的是双重任务：率领非国大代表团尽早与政府开始制宪谈判；领导南非黑人向白人政府要求政治权利。然而，自从开放党禁以来，黑人之间的派系争斗愈演愈烈。一方面，从曼德拉跨出牢门到8月初第H轮谈判结束，南非形势变化很快，和平代替战争、对话代替对抗的希望在上升。另一方面，从8月中旬起，黑人居住区的暴力冲突愈演愈烈。因卡塔的支持者和非国大的支持者之间的大规模暴力事件与日俱增，并迅速蔓延纳塔尔省。从8月到10月，死于冲突的达1382人，伤4000人。12月初冲突再起，一周内死亡人数达200人。1990年全年因冲突而丧生的人数达3500人，比前5年死亡人数的总和还多。
1991年新年伊始，黑人居住区又为暴力气氛笼罩。l月12日，一伙身份不明的歹徒手持AK—47来复枪，在塞傅肯向参加葬礼活动的非国大支持者狂射，致使42人身亡，50余人受伤。肇事者随后仓皇逃跑，非国大指控这一凶案为“第三种势力”所为。曼德拉对黑人之间冲突的恶化心急如焚，于1月29日就暴力问题同布特莱齐会晤。布特莱齐是夸祖鲁的首席部长，因卡塔正式恢复后被选为这一政治组织的主席。在后来的3月会谈中，布特莱齐建议由曼德拉、德克勒克和他本人组成左右南非和谈进程的“三人集团”，即并驾齐驱的三驾马车，这对一系列暴力冲突的原因提供了一个很好的脚注。
因卡塔是“民族文化解放运动”的简称，是以祖鲁族为基础的黑人组织。它最初出现于1928年。在殖民者的统治下，祖鲁人失去了基本的政治权利，其民族的文化和传统也面临着丧失殆尽的危险。为此，当时的祖鲁王所罗门决定建立“民族文化解放运动”，即因卡塔，以帮助祖鲁人了解自己的历史和文化。但因为它纯粹是一个文化运动，没有提出什么实际目标和政治主张，因而难以持久，没过几年就销声匿迹了。70年代初，沃斯特推行的班图斯坦计划发展很快，黑人家园的一些领导人受不住政府当局的利诱，同意独立。如特兰斯凯的首席部长马坦齐马即于1974年率先宣布同意按南非当局的条件接受“独立”。但也有一些黑人家园领导人反对政府以“独立”来剥夺黑人的南非国籍的政策，夸祖鲁的首席部长加查·布特莱齐就是抵制“独立”派的代表。因卡塔亦正是在这种历史背景下于1975年3月成立的。
因卡塔的政治主张是坚持南非是一个属于各种族人民的统一国家和广大黑人在自己的土地上生存和发展的权利，要求享有与白人同等的政治权利，主张通过和平谈判来实现多数人统治。虽然因卡塔宣称该组织为代表所有民族的运动，但其党纲规定其领袖必须是夸祖鲁黑人家园的首席部长。因卡塔自成立以来发展很快，在客观上起了填补因非国大和泛非主义者大会被禁后造成的政治真空的作用。1990年5月26日，因卡塔中央委员会宣布，因卡塔正由一个解放组织过渡到一个“完全的南非政党”，其成员人数也急剧上升。到1991年5月，因卡塔自由党成员人数增至230万，其中非祖鲁族成员占42％，白人成员达10万人。
3月会谈时，曼德拉与布特莱齐均表示双方应取克制态度，防止暴力冲突的进一步升级。但非国大领导层内部对布特莱齐的三驾马车的建议极为反感。在会谈结束后不到一周，即在其公开信中大肆攻击因卡塔，指责该党企图在政府和警方的帮助下通过暴力途径成为南非政坛的第三主角。同时要求政府规定，群众集会时不得携带传统武器，这一要求也明显是针对因卡塔的。对此，布特莱齐大为恼火，攻击非国大阴谋挑起内战，公然无视祖鲁族的文化传统。这样，暴力冲突又一次加剧。双方支持者自4月7日起在里夫地区又发生冲突并日趋严重。4月13日，曼德拉在亚历山大镇的一个葬礼上呼吁动乱严重的黑人城镇组建防卫队，其任务是保护人民。“这个国家的一部分黑人在警方的帮助下正在屠杀黑人群众，我们不能允许这股邪恶势力摧毁非国大。”在随后的几次讲话中，曼德拉强烈要求政府采取有效措施，以尽早解决黑人城镇的大屠杀问题。
曼德拉指责警方干预和插手黑人暴力冲突，是事出有因的。据《每周邮报》在1990年10月披露，为扶植因卡塔，南非国防军曾于1986年在纳米比亚卡普里维地带宽多河畔的“河马”秘密基地培训了200名因卡塔骨干分子。这些武装人员在结束了为期7个月的游击战术训练后返回夸祖鲁，担负了培训其他因卡塔成员的任务。他们后来都成为今日因卡塔武装力量的中坚分子。英国的记者也多次报道南非政权内部的极右分子多次通过运送武器、训练军队和挑拨离间等手法挑动祖鲁人的民族主义情绪，力图在因卡塔和非国大之间制造不和。更有甚者，南非的“第三种力量”，即南非情报和警察部门直接插手了黑人城镇的暴力冲突，加剧了事态的发展。
为了揭露政府利用黑人争斗以削弱非国大的阴谋，非国大全国执委会于1991年4月5日向德克勒克政府发出最后通牒，要求禁止在公共集会游行中携带武器；公开解散所有暗杀组织和从邻国招募的雇佣军；追究参与暴力冲突、枪杀黑人群众的军警的法律责任；撤消国防部长马兰以及法律和秩序部长伏洛克的职务。如果政府在5月9日前不满足非国大的要求，非国大将退出所有谈判。5月1日，曼德拉在南非工会大会组织的群众集会上说，非国大要求政府立即行动，“5月10日对非国大来说是具有重大决定意义的一天，这主要取决于政府对我们要求的反应。”
5月2日，政府对曼德拉的讲话和非国大的最后通牒作出反应，宣布10条反暴行动计划。其中包括：军警继续采取有力而公正的行动；加强警方人力物力；召开5月高级会议，以寻求制止黑人城镇暴力的良策，并吁请曼德拉和布特莱齐与政府一起先举行“三方会谈”，以便为5月高级会议打下基础。在此之前，政府也宣布了几项制止暴力的措施，如公众集会时只准携带矛、棍和圆头棒等“传统武器”，不准携带砍刀、斧子等“危险武器”，①尽快成立调查暴力问题的常设委员会等。然而，暴力冲突继续蔓延，在5月1日至6日短短几天时间里，就有152人被杀害。5月5日，因卡塔公共关系和国际事务部长向非国大发出最后通牒，限其尽快制止全国范围内的暴力，否则因卡塔将在索韦托部署10万名用非传统武器武装的战士；如果暴力转移到城市地区，因卡塔将另派15万战士进入约翰内斯堡及其郊区，以保护无辜的人民群众。
①祖鲁族因卡塔成员能够手持长矛、刀、斧游行集会，是在1990年8月31日得到德克勒克准许后才盛行的。正是这些被当局称为“传统武器”和“文化武器”的凶器导致了几千人丧生。
7月中旬，南非《每周邮报》刊登了南非保安警察暗中资助因卡塔的官方文件，一时舆论大哗。各界人士纷纷要求政府当局予以解释。7月19日，法律和秩序部长伏洛�