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议案有了，怎么呈给大家呢？时至今日，麦迪逊已是出了名的国家主义者。如果他站起来发言，他还没开口，别人就知道他要说什么，立刻就会引起“州权主义者”本能的反感和抗拒。果真如此，这会就不用开了。于是，麦迪逊找了个帮忙的。他是大家都喜欢的人，弗吉尼亚州州长埃德蒙伦道夫。伦道夫出身名门，长得又高又帅，风度翩翩。更重要的是，他口才一流，说起话来不慌不忙又和蔼可亲，什么急事儿、丑事儿、乱事儿，从他嘴里出来都不是事儿，让人听着特放松。伦道夫一向以“温和派”面目示人，但此时的他简直跟麦迪逊穿一条裤子，完全同意麦迪逊的观点。所以，麦迪逊一求他，他就答应打这个“头阵”。
5月29日，会议刚要开始讨论各种议案的时候，伦道夫站起来发言。他先讲了麦迪逊那“十二条”的观点。也不知道是他背过了麦迪逊的手稿还是他们的心意太相通了，伦道夫讲的跟麦迪逊写的基本上一个字不差。在列举了现政府的缺陷之后，伦道夫说，下面我就讲讲我们打算怎样“修改”邦联条例。于是，他将麦迪逊的计划和盘托出，这就是“弗吉尼亚议案”。“弗吉尼亚议案”跟它要修改的邦联条例半毛钱关系都没有，它完全是个崭新的宪法大纲。可是，伦道夫说得太艺术了，居然没引起听众的“惊声尖叫”。大家就这样糊里糊涂地被他带进“制宪”的陷阱，等有人回过味儿来提出抗议时，讨论已进行了一半，不可能再回头了。
“弗吉尼亚议案”有四个要点：第一，中央政府分为“三权”，它们是立法权、行政权、司法权。第二，立法权实行“两院制”，国会分“上议院”（参议院）和“下议院”（众议院）两部分。下议院议员由人民直接选举，上议院议员由各州议会提名、下议院投票选举。上、下两院议员的人数根据各州人口按比例分配。国会有权否决各州议会的立法。第三，行政权的最高长官由国会选举产生，形式和任期待定。第四，最高法院由几位大法官和一定数量的巡回法院组成，大法官由国会任命，除非渎职，任期终身。
从“弗吉尼亚议案”中不难看出，未来的联邦政府的雏形已经具备了，后来所有的讨论大体都在这个框架之内。代表们对三权分立本身没有争论，但对实施细节争得头破血流。“弗吉尼亚议案”与邦联条例有两个本质的区别。第一个区别是，邦联政府的权力来自各州，“弗吉尼亚议案”政府的权力来自人民，这是最重要的前提。中央政府越过各州直接与人民对话，它的合法性由此而来，这也是人民自己管理自己的根本表现。第二个区别是，邦联政府只有一权，“弗吉尼亚议案”的政府是三权分立。三权分立不是麦迪逊的创举，当时各州都是这种政治结构。美国人既不是第一个提出三权分立理论的，也不是第一个实践它的。第一个系统地阐述“三权分立”的人是法国启蒙思想家孟德斯鸠（参看020革命前夜）。孟德斯鸠在研究古希腊、古罗马的历史中得出这个结论，但有一个问题。不管是古希腊、古罗马的实践还是孟德斯鸠的理论，一个根本的事实是：它只适用于“小国寡民”。麦迪逊的构想第一次把三权分立应用于一个幅员辽阔的共和国，其中的风险是二百年后的现代人无法体会的。从代表们硬着头皮决定“试一试”的那一刻起，他们就要靠自己了，因为不存在前车之鉴。难怪大家在美国宪法上签名之后个个如坠深渊，两眼一抹黑。没有一位“国父”能看到新国家光明的未来，如果它有未来的话。
麦迪逊和“国父”们在制定宪法时的另一个“假设”是人性的丑恶，这与基督教“人之初，性本恶”的教义相关。但是，不要以为他们没想过“以德治国”。事实上，富兰克林就曾是“以德治国”的最积极的倡导者。可是，当他研究了新大陆的特点后，他的结论是：美利坚民族没有美德，一切都是利益的驱使。在“以德治国”的幻想破灭后，“以法治国”成了唯一的选择。麦迪逊比富兰克林冷酷得多，他压根儿就不费这个劲。他从一开始就知道，大家是半斤八两，谁也别装清高，老老实实进笼子吧。他的名言是：“让野心制衡野心。”麦迪逊最喜欢的词就是“制约”。他每设计一种权力，就要设计一种对这个权力的制约，要不然就睡不着觉。“国父”们都有这个毛病，他们绞尽脑汁，使“三权”中的任何一权都不能凌驾于其他两权之上，他们似乎对这种自己跟自己较劲的游戏情有独钟。
最密集的火力集中在立法权上，原因很简单，这是离人民最近的一权，也是最强大的一权，它的设计直接关系到各州在未来国家中的地位。对立法权的争夺，与其说是法理之争，不如说是利益之争，各个利益集团的嘴脸在冠冕堂皇的辩论中展露无遗。最大的分歧是各州在国会两院中的代表人数如何确定。麦迪逊的方案是，两院都按人口比例分配，人多的州议员人数就多，这对人口第一大州弗吉尼亚当然是最有利的。所以，“弗吉尼亚议案”也被称为“大州议案”。不用想就知道那些小州的反应：未来的联盟要建立在各州平等的基础上，我们绝不能让大州牵着鼻子走。6月9日，新泽西州代表威廉帕特森提出了“新泽西议案”。“新泽西议案”中，国会只有一院，各州不分大小，在国会参、众两院中的代表人数完全一样，这样小州才不会受欺负。“新泽西议案”也叫“小州议案”。看上去，大州和小州针锋相对，能谈到一块儿去才怪。
麦迪逊对大州领导权的阐述听上去合情合理。首先，大州人多，议员也多，这样做出的决定符合大多数人的利益。如果小州拥有与大州同样的投票权，在很多情况下，少数人就会决定多数人的命运，这样不公平。其次，他认为小州在决策方面有很大的局限性。比如，一个小州的议会可能只有10个人，一个大州的议会有100个人。那么，这10个人在决策中犯错误的概率当然比那100个人大，因为10个人更容易达成一致。如果小州在国会中把这10个人的决策强加给所有的人，对整个国家的危害可想而知。最后一点，小州不应该担心大州的垄断。议员人数越多，任何人或组织形成绝对影响力的可能性就越小，反而容易达成妥协。这是实现公平的唯一方法。
帕特森说，弗吉尼亚、宾夕法尼亚、马萨诸塞三个州的人口加起来已经超过全美总人口的一半，如果国会议员人数按人口分配，那这三个大州足以控制整个联盟，还有什么公平可言？我们绝不能同意这样的方案，除非重新划分疆土，让大家个头一样大。
麦迪逊反驳说，弗吉尼亚在南方，宾夕法尼亚在中大西洋，马萨诸塞在新英格兰，这三个州压根儿没有共同利益，它们互相作对的时候比互相合作的时候多得多，根本不可能联合起来，这个担心没必要。由于历史传承的不同，重分疆土也不可能。如果小州因反对按比例分配的原则而拒绝加入联盟，必然导致分裂。如果联盟不存在了，我们都成了完全独立的国家，你以为你的“大国”邻居会对你很友善吗？只有留在联盟中，你才会得到公平的对待。
麦迪逊的话说得虽然不重，但在小州代表的耳朵里，这就是赤裸裸的威胁。结果是，小州代表一致否决了麦迪逊的提议，大州代表否决了“新泽西议案”。这个议题似乎走进了死胡同。
6月11日，康涅狄格州代表罗杰谢尔曼提出了“康涅狄格妥协案”。在这个议案中，众议院代表人数按各州人口比例分配，参议院代表每州人数相同，一州一票。谢尔曼觉得，这样大州小州都应该满意了。大州追求影响力，众议院是它们的；小州追求平等权，参议院为它们提供了保障。这下总可以了吧？没想到，大州贪得无厌，认为让小州在参议院拥有这么大的话语权太便宜它们了，不行！于是，大州代表联合起来，以6：5否决了谢尔曼的提议。至此，代表们已经被这个话题折磨得死去活来，再吵下去要出人命。先放一放吧，过一阵子把它交给一个“大委员会”处理。
出乎大家意料的是，下面的讨论间接地帮助解决了这个问题。这是关于未来国家“性质”的讨论。南卡罗来纳州代表查尔斯平克尼，也就是“平克尼议案”的提出者，质疑“弗吉尼亚议案”的“国家主义”原则。他说，“国家主义”意味着“中央集权”，各州将沦为“中央”的“从属”，失去独立性。“弗吉尼亚议案”允许国会否决各州议会的立法，这一条绝对不能接受。我们要的是一个联邦，也就是中央与地方分权，各管各的，互不干涉。各州可以把一些权力转让给中央，但同时应保留极大的自主权，中央与地方没有上下级关系。
关于“国家”和“联邦”的争论实际上是个很好的命题，“国父”们应该为自己感到骄傲，他们似乎无意间创立了第一个现代“联邦制共和国”。事实证明，张弛有度、泾渭分明的“联邦制”是对人类政治实践的一大贡献。甚至可以说，基于“小国寡民”的三权分立如果没有“联邦制”做基础，很难成功。幸运的是，在这一点上，代表们没有太多的分歧。平克尼的问题一提出来，麦迪逊第一个表示同意，他愿意把自己议案中的所有“国家”字眼都换成“联邦”，从此，国家主义者成了联邦主义者。其实，关于“国家”和“联邦”的争论也是关于“民主”与“共和”的争论。“国家政府”是民主政府，少数服从多数；“联邦政府”是共和政府，每一个州都要被平等地对待：这是两者的不同。还有，联邦与之前的邦联完全是两个概念。联邦是一个统一的国家，邦联是独立国家的松散联盟。代表们对联邦的认同也是对邦联的否定。
麦迪逊同意使用“联邦”字眼并不意味着他放弃了对代表权的争夺，他的转变似乎是换汤不换药。但是，对“联邦”特质的定义给了“大委员会”启发。7月3日，“大委员会”向会议提交了经修改后的“康涅狄格妥协案”。这个议案基本上保留了谢尔曼最初的设想，众议院按人口分配，参议院每州人数相同。但有两个修正，或者说，妥协。第一，在参议院中，每州将有一个以上的代表，比如，每州两位。这两位投票的时候不是以“州”为单位，而是以“个人”为单位，也就是说，他们俩有可能不一致。这就给了大州代表拉拢小州代表的机会，反之亦然。与“一州一票”的死板做法比起来，这个改变给各方增加了博弈中的偶然性，大州小州都不可能永远立于不败之地。委员会认为，这个改变充分体现了联邦的特征，即每个州在国会中都有平等的代表。众议院是“民主